Nowa perspektywa budżetowa UE powoli, lecz stanowczo, wchodzi w fazę wdrażania. Potencjalni beneficjenci z niecierpliwością czekają na pierwsze konkursy. Ale czy entuzjazm ten aby na pewno jest uzasadniony?
Zanim odpowiemy na to pytanie, kilka zdań wyjaśnienia kontekstu sytuacji.
Unia Europejska funkcjonuje w oparciu o wieloletnie plany finansowe, tzw. budżety. Zazwyczaj obejmują one okres siedmiu lat. Od momentu wejścia Polski do UE czerpaliśmy korzyści z dwóch takich siedmiolatek. Najpierw, w latach 2004-2006 załapaliśmy się na ostatnie lata perspektywy obowiązującej od początku XXI wieku. Były to pionierskie czasy, gdy media emocjonowały się głównie wyliczaniem czy i dlaczego nam się nie uda. Powszechnie (i – jak się wkrótce okazało – całkiem słusznie) przywoływano negatywny przykład Grecji jako kraju, który nie potrafił wykorzystać unijnej manny, głównie z powodu niezdolności biurokracji do wykorzystania dostępnych funduszy, a także alokowania ich na codzienne potrzeby konsumpcyjne, a nie tzw. inwestycje rozwojowe. Na drugim biegunie jako wzór stawiano Irlandię, skupiającą się rzekomo na kapitale ludzkim, a nie twardej infrastrukturze.
Na marginesie, późniejsze wydarzenia dowiodły, że żadna z dróg nie gwarantuje sukcesu, a o prawdziwej konkurencyjności gospodarki decyduje rozsądna polityka monetarna i otoczenie sprzyjające przedsiębiorczości. Ale o tym później.
W latach 2004-2006 w Polsce powstały zręby podejścia do wydatkowania środków UE, które działa do dziś. Przyznane nam fundusze podzielono na programy operacyjne, wówczas dość rozproszone, dziś nieco bardziej skoncentrowane, ale wyrażające już wtedy dążenie do możliwie równej alokacji środków na najważniejsze cele. Innymi słowy: każdemu po równo. Programy Operacyjne: Rozwój Zasobów Ludzkich, Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw i Transport finansowały miękkie szkolenia, dawały zastrzyk gospodarce oraz budowały twardą infrastrukturę. I taki schemat z grubsza utrzymuje się do dziś.
Jedyną poważniejszą różnicę stanowi stopień regionalizacji systemu: początkowo nie zaufano samorządom, rozwój regionalny skupiając w centralnie zarządzanym Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Od 2007 roku został on zastąpiony przez 16 regionalnych programów operacyjnych, będących w dyspozycji urzędów marszałkowskich poszczególnych województw.
Siedmiolatka 2007-2013 przyniosła większą skalę inwestycji i profesjonalizację systemu. Wbrew obawom sceptyków staliśmy się mistrzami w wydawaniu każdej przyznanej złotówki, co oczywiście nie świadczy automatycznie o celowości ponoszonych wydatków, ale zamknęło usta krytykom. Sprawne wydawanie środków europejskich stało się bowiem narzędziem politycznym, chętnie wykorzystywanym przez przejmujący wówczas władzę rząd PO, czego dowodem późniejsze (2013) awansowanie stojącej przez długi czas w cieniu i szerzej nieznanej minister rozwoju regionalnego Elżbiety Bieńkowskiej na wicepremiera.
Początkowo sprawy szły jednak źle. Perspektywa budżetowa 2007-2013 na dobre ruszyła dopiero w 2009 roku. Rząd Tuska musiał dokończyć rozpoczęty przez poprzedników proces przyjmowania całej obudowy prawnej – setek ustaw, rozporządzeń, wytycznych. Nowego charakteru nabrały też negocjacje z Komisją Europejską, u której mieliśmy już mniejszą niż na starcie taryfę ulgową, i która zaczęła wymagać większego uczestnictwa Polski w realizacji celów wspólnotowych: ochrony środowiska, wzmacniania szans różnych grup tzw. wykluczonych, zielonej energii, transportu zbiorowego, itp..
Otrzymaliśmy znacznie więcej pieniędzy niż poprzednio – liczbę 67 miliardów euro podawano z dumą, jako osiągnięcie umożliwiające dokonanie prawdziwego skoku cywilizacyjnego. I trzeba przyznać, ze koniec końców nowe programy – Innowacyjna Gospodarka, Infrastruktura i Środowisko, RPO – umożliwiły modernizację na skalę wcześniej niedostępną, co widać zwłaszcza po rozbudowie infrastruktury (szczególnie komunikacyjnej), ale też wielkich inwestycjach miejskich.
Warto jednak podkreślić, że początkowe opóźnienia we wdrażaniu funduszy europejskich odbiły się negatywnie na płynności realizacji projektów. Kumulacja przyznawania środków nastąpiła w okresie 2010-2012, a sam proces inwestycyjny trwa często do dziś, przy czym – zgodnie z zasadą n+2 – musi się zakończyć przed 31 grudnia 2015. Rozkład inwestycji w czasie nie jest zatem równomierny, co prowadzi z jednej strony do zatorów administracyjnych, a z drugiej – do paroksyzmów wysiłku ze strony beneficjentów, aby za wszelką cenę zakończyć projekt w terminie, po którym następuje dłuższy okres uspokojenia.
Wiele też napisano o nowej jednostce chorobowej – grantozie, dotykającej masowo instytucje uzależnione od kroplówki z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach PO KL, realizujących szkolenia lub inne projekty „miękkie”.
Pierwsze prace koncepcyjne nad kolejną perspektywą finansową 2014-2020 rozpoczęto w ministerstwach i urzędach marszałkowskich w 2012 roku. Jednakże przez długi czas niewiele się działo, a jeśli już to głownie w zaciszu gabinetów. Kolejne kamienie milowe osiągane były opornie: w roku 2013 wiedzieliśmy już jakie programy operacyjne będą realizowane, ale ślimaczyły się negocjacje z Komisją Europejską ogólnych zasad i celów realizacji projektów, określonych ostatecznie w Umowie Partnerstwa. Została ona przejęta dopiero w połowie 2014, czyli już wtedy, gdy powinniśmy byli kontraktować pierwsze środki z nowego budżetu.
Trzeba wszakże sprawiedliwie przyznać, że znaczna część odpowiedzialności za opóźnienia już na starcie procesu spada na instytucje unijne: dopiero pod koniec 2013 Rada Europejska i Parlament Europejski przyjęły budżet na lata 2014-2020, co umożliwiło dalsze prace. Niemniej jednak opóźnienie jest faktem, którego konsekwencje odczuwamy już teraz. Po wielu staraniach udało się wreszcie (na przełomie 2014 i 2015) zatwierdzić w Brukseli wszystkie krajowe i regionalne programy operacyjne, które stanowią niestety tylko ogólną nadbudowę. Sedno systemu – szczegółowe rozporządzenia, opisy priorytetów, harmonogramy konkursów, katalogi kwalifikowalności kosztów, regulaminy naborów – są obecnie w toku opracowywania, konsultacji i zatwierdzenia.
Pozytywnym aspektem toczących się aktualnie prac jest bez wątpienia znaczący udział partnerów społecznych w tworzeniu wspomnianych dokumentów szczegółowych. Izby gospodarcze, federacje pracodawców, związki zawodowe itp. na szeroką skalę uczestniczą w procesie konsultacji, co jest świadectwem dojrzałości systemu instytucjonalnego po obu stronach barykady.
Problem leży gdzie indziej. A raczej dwa problemy. Omówmy je po kolei.
Po pierwsze, administracja publiczna nie uczy się na własnych błędach i nie koryguje (lub robi to w wysoce niedostatecznym stopniu) priorytetów wdrażania nowej perspektywy w oparciu o doświadczenia poprzedniej dekady.
Niewiele powstało opracowań, podsumowujących efekty wdrażania projektów z poprzedniej perspektywy (2007-2013). I nie chodzi o efekty statystyczne, ale o realny wpływ na gospodarkę. Dostępne opracowania mają raczej niszowy charakter i pełnią rolę raczej penegiryków opiewających nieprzerwane pasmo sukcesów, jakim rzekomo było wdrażanie budżetu 2007-2013. Nie widziałem ani jednego opracowania, które rzetelnie podjęłoby temat celowości i efektu szeregu kosztownych przedsięwzięć. Ile z firm, utworzonych przez wykluczonych społecznie mieszkańców Polski B przetrwało próbę czasu? Na ile portale internetowe z modą ślubną lub kursami jazdy konnej online przyczyniły się do rozwoju społeczeństwa informacyjnego? Na te i inne pytania nigdy nie poznamy odpowiedzi.
Nie twierdzę, że środki europejskie nie powinny być przeznaczane na cele społeczne. Owszem, w pewnym zakresie powinny, jednak każdorazowo administracja publiczna musi być w stanie zdiagnozować realną potrzebę i wpływ interwencji, i ewentualnie ją korygować. Niestety – co dla realistów nie powinno być niespodzianką – funduszami rządzą politycy, którzy pragną przypodobać się wszystkim. W początkowej części artykułu wspomniałem o „grzechu pierworodnym”, popełnionym już w 2004 roku, gdy środki alokowano z grubsza po równo na każdy cel – szkolenia, przedsiębiorczość, bezrobotnych, infrastrukturę, środowisko, energetykę… Można pokusić się o refleksję, iż wdrażanie funduszy UE odpowiada charakterowi naszej gospodarki – która nieźle radzi sobie we wszystkim, ale nie jest liderem w niczym.
Dlatego na starcie siedmiolatki 2014-2020 warto więc pochylić się nad tematem z większą dozą realizmu, a mniejszą – propagandy sukcesu.
Rozważmy podstawowy fakt, który często jest pomijany – mianowicie, że nowa perspektywa unijna nie jest tak naprawdę nowa, bo rozpoczęła się 1 stycznia 2014. Czy też raczej – powinna się rozpocząć, bowiem do dziś ogłoszono w jej ramach zaledwie kilka konkursów (z czego pierwszy – z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na rozwój e-administracji – pod koniec grudnia 2014). Na starcie mamy więc znaczne opóźnienie (które do momentu ogłoszenia większej ilości naborów z pewnością jeszcze się wydłuży). Pytanie brzmi: jak mogło dojść do takiej sytuacji? Jest ona ni mniej, ni więcej, tylko powtórką z lat 2007-2008, gdy konkursy ruszyły z prawie dwuletnim poślizgiem. Wtedy można było wytłumaczyć opóźnienie brakiem doświadczenia wynikającym z krótkiej obecności Polski w UE. Teraz ten argument odpada. Mniej istotne jest, że większość odpowiedzialności za powstałą lukę ponosi Komisja Europejska; faktem jest, że nie wyciągnięto wniosków z poprzednich doświadczeń. Bowiem oprócz negocjowanych z Brukselą najważniejszych dokumentów, zatwierdzenia wymagają tysiące stron szczegółowych wytycznych, rozporządzeń, regulaminów, nad którymi prace powinny się były rozpocząć o wiele wcześniej niż wiosną 2015. Uczestniczę w pracach grupy roboczej jednego z ważniejszych priorytetów inwestycyjnych, w obszarze infrastruktury mającym duże znaczenie dla gospodarki i ludności. Na jesieni planuje się ogłoszenie pierwszego konkursu, tymczasem do dziś nie znamy kluczowych aktów prawnych: kryteriów wyboru projektów, rozporządzenia o zasadach udzielania wsparcia, katalogu kosztów kwalifikowalnych. Brak jest kluczowych dla planowania inwestycji parametrów: minimalnej i maksymalnej kwoty dotacji, intensywności wsparcia, horyzontu czasowego. Administracja publiczna miała ponad rok, aby przeprocedować te kwestie; nie zrobiła tego. Natomiast beneficjent będzie miał kilka tygodni na zapoznanie się z przygotowanymi w ostatniej chwili regułami, aby na ich podstawie przygotować wniosek, którego realizacja może być kluczowa dla przetrwania przedsiębiorstwa, a niepowodzenie grozić może w najgorszym razie bankructwem. Takich przykładów asymetrii relacji przedsiębiorca-rząd znaleźć można setki.
Zaistniałe już opóźnienia spowodują też, że na ostatnie lata nowej perspektywy przypadnie kumulacja konkursów, z uwagi na naciski polityczne, aby środki za wszelką cenę zakontraktować, byle tylko nie wróciły do Brukseli. Oczywiście lepiej jest je wydać niż zwrócić, ale czy chcemy powtarzać grzech marnotrawstwa z poprzednich lat? Wygląda na to, że nie mamy wyjścia…
Bowiem celowość rozdziału środków jest drugim i kluczowym problemem z jakim mieliśmy, mamy i będziemy mieć do czynienia. Opowieści o miliardach złotych wyrzucanych w błoto na szkolenia z zakresu innowacyjnych technik prowadzenia hydromasażu nie są bynajmniej wyssane z palca. Byłem członkiem wielu komisji rekrutacyjnych w ramach projektów mających na celu zakładanie działalności gospodarczej przez ludzi zagrożonych tzw. wykluczeniem społecznym. Każdorazowo kilkadziesiąt osób otrzymywało grube pieniądze na zakup komputerów Apple’a za 10 tysięcy, używanych aut, które jeździły tylko do tyłu, gier komputerowych do wirtualnych przedszkoli, sadzonek tulipanów do przydomowych szklarni, itp., itd. Nie twierdzę, że każdy pomysł był zły – wiem tylko, że z naszych wyliczeń wynikało, iż po przepracowaniu wymaganych 12 miesięcy około ¾ założonych firm było zamykanych. Niestety oficjalne statystyki nie pokazywały tego wycinka rzeczywistości.
Przykłady takie można mnożyć, a wynikają one z przyjętego założenia, że każdemu dajemy po równo. Podzielono więc unijne źródełko na szkolenia i ochronę środowiska. Nowe maszyny w firmach i termomodernizacje. Turystykę i transport. Szkolnictwo i służbę zdrowia. Autostrady i ekonomię społeczną. W niczym się nie wyspecjalizowaliśmy, na nic nie postawiliśmy szczególnie mocno. A co gorsza, nikt nie przeanalizował efektów poprzedniego budżetu, aby lepiej napisać programy na kolejne lata. Zaryzykowałbym nawet stwierdzenie, że jest (będzie) jeszcze gorzej.
Wystarczy wziąć do ręki pierwsze z brzegu regionalne programy operacyjne (RPO), aby przekonać się, że wszystkie są do siebie podobne jak dwie krople wody i zostały narzucone z góry przez Komisję Europejską. Piszę celowo – narzucone, a nie wynegocjowane, ponieważ w zaskakujący sposób kopiują one Umowę Partnerstwa, czyli strategiczny dokument, regulujący priorytety wdrażania nowego budżetu na szczeblu krajowym. Każdorazowo powielony został układ osi priorytetowych, ich alokacje, a często nawet kolejność. I tak: na wsparcie przedsiębiorców i nauki przeznaczy się ok. 15-20% środków, na zrównoważony transport – 12-16%, gospodarkę niskoemisyjną (widać po RPO, że to prawdziwy konik Komisji) – 10-25%, walkę z wykluczeniem społecznym – 10-20%, ochronę środowiska – 10-15%, po 5-10% na edukację, ochronę zdrowia, rynek pracy i pozostałe cele. Najbardziej uderza, że cele i alokacje są takie same w prawie wszystkich województwach, bez brania pod uwagę różnic pomiędzy nimi, choć każdorazowo próbuje się nas przekonać, że przyjęty kształt programu jest wynikiem długotrwałych analiz (cytat z RPO Woj. Łódzkiego:„(…) podział wynika z przeprowadzonej diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej województwa łódzkiego oraz sformułowanych na jej podstawie najważniejszych wyzwań stojących przed regionem”).
Wniosek jest następujący: nie tylko nie wyciągnięto wniosków z lat 2007-2013 celem lepszego zaprogramowania interwencji publicznej, ale narzucono jeszcze sztywniejszy niż poprzednio gorset realizacji celów horyzontalnych UE. Powiedzmy od razu – celów często wydumanych, nierealistycznych, odpowiadających może potrzebom rozwiniętych gospodarek starych członków Unii, ale nie naszego kraju.
Ale nawet nie to jest najgorsze. Najgorsze, że nowa perspektywa w niewielkim stopniu adresowana jest do rzeczywistej gospodarki. Mali i średni przedsiębiorcy nie mają czego szukać w nowych konkursach. Przeznaczymy potężne sumy pieniędzy na wsparcie klastrów publicznych molochów z udziałem publicznych uczelni, tworzonych pod egidą publicznych władz, które to zdaniem rządowych i unijnych planistów miałyby niejako samą mocą dekretu podnieść poziom tzw. innowacyjności naszej gospodarki. Cel jak najbardziej szczytny, tylko metoda nieprawidłowa.
Przytoczę tu inne osobiste doświadczenie: w grudniu odwiedziłem DG Connect w Brukseli (dyrekcja generalna KE odpowiedzialna m.in. za telekomunikację), aby omówić losy 5 wniosków, jakie mali dostawcy Internetu z różnych stron Polski złożyli w ramach jednej z inicjatyw wspólnotowych. Większość z nich została z niejasnych powodów odrzucona. Podczas spotkania usłyszałem, że fajnie, że MŚP chcą coś zrobić, ale KE nie szuka takich projektów. Idealnie, gdybyśmy połączyli je w jeden duży, znaleźli jakiegoś publicznego partnera, a wtedy możemy liczyć na pomoc.
Inny przykład z tej samej branży (skupiam się na telekomunikacji, gdyż jest mi szczególnie bliska): wiosną 2014 w toku rozmów nad kształtem programu Polska Cyfrowa (w ramach którego budowane mają być sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu) z dużym zainteresowaniem administracji rządowej spotkała się koncepcja Orange Polska, aby utworzyć pod jej auspicjami jedną dużą spółkę celową do budowy sieci w całym kraju i zagospodarowania całości alokacji na ten cel, czyli ok 1 mld euro. Tymczasem praktyka ostatnich kilku lat wskazuje wyraźnie, że to właśnie mali i średni lokalni dostawcy Internetu o wiele lepiej radzą sobie z tym zadaniem, tworząc najnowocześniejsze sieci światłowodowe, podczas gdy Orange wciąż grzęźnie w telefonicznych kablach miedzianych…
Pytanie zatem brzmi: czym kierują się decydenci, przyjmując taki, a nie inny model polityki rozwoju? Nie jest moim zamiarem krytykowanie samej idei funduszy UE, które przynoszą Polsce mnóstwo dobrego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że ich najważniejszy wpływ odczuwalny jest w kosztownych projektach inwestycyjnych z zakresu infrastrukturalnego. Tutaj nikt i nic nie zastąpi zastrzyku finansowego, który pozwala nam zasypywać lukę w finansowaniu budowy dróg, lotnisk i oczyszczalni ścieków przez sektor publiczny, czy też odnawianiu zrujnowanej tkanki wielu miast i miasteczek. Uważam jednak, że nie da się centralnie sterować poziomem konkurencyjności gospodarki, zwłaszcza jeśli wybiera się opcję wspierania dużych przedsięwzięć z udziałem państwowym lub quasi-państwowym. Taki centralistyczny, wręcz fordowski model sprawdzał się znakomicie w latach 60-tych XX wieku, ale nie dziś. I żeby nie było wątpliwości – nie jest to zarzut jedynie pod adresem polskich władz. Dużą, jeśli nie kluczową rolę w takim definiowaniu celów polityki spójności ponosi Komisja Europejska, hołdująca koncepcji ręcznego sterowania gospodarką przez weberowską kastę biurokratów.
Sądzę, że wszyscy zgodzimy się, iż dla dobra kraju należy optymalnie wykorzystać szansę kolejnej perspektywy unijnego budżetu. Jesteśmy wciąż krajem na dorobku, dlatego nie stać nas na marnotrawstwo, na które być może mogą sobie pozwolić nasi bogatsi, zachodni sąsiedzi. Dlatego warto rozpocząć poważną debatę o celach i sposobach wydawania przyznanych nam środków kolejnej siedmiolatce, tak, aby pozostało po niej coś więcej niż nowoczesne salony fryzjerskie.
Nie powinniśmy też z drugiej strony nadmiernie przeceniać znaczenia manny spadającej nam z nieba. Nie zastąpi ona rozsądnej polityki gospodarczej, dającej przede wszystkim przedsiębiorcom – soli tej ziemi – swobodę w tworzeniu wspólnego dobrobytu.
