Na podstawie przepisów Konstytucji RP oraz zasad stanowienia prawa należy stwierdzić, że polski ustawodawca wprowadził bardzo wyskoki poziom ochrony obywatela (ale też każdej osoby przebywającej na terytorium RP) przed ingerencją władzy wykonawczej. Wszelkie ograniczenia w sferze jego wolności muszą bowiem wynikać z ustawy, która jest formą działania władzy ustawodawczej.
Ten wysoki standard ochrony jest także zasługą postępowania Rzecznika Praw Obywatelskich, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także działalności Prezydenta RP – te bowiem instytucje stoją na straży Konstytucji RP i zapisanych w niej praw i obowiązków obywateli.
Akceptując i popierając te rozwiązania, należy jednak wskazać na niejako poboczne konsekwencje, które od wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji stają coraz bardziej widoczne, szczególnie w aktach prawnych odnoszących się do sfery publicznej. Wymóg, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa spowodował, że liczne ustawy w większości swoich postanowień i w sposób bardzo szczegółowy (często kazuistyczny) regulują działanie jednostek i organów władzy publicznej oraz sposoby współdziałania organów władzy publicznej. Dotyczy to m.in. sposobu powoływania tych organów, określenia zakresu działania (czasami z dokładnością co do wskazania struktury wewnętrznej organów), zasad nabywania mienia oraz kwestii dotyczących ich gospodarki finansowej. Zjawisko to widoczne jest także w ustawach, które przekazują na poziom samorządu terytorialnego wykonywanie określonych zadań publicznych, przypisując je często jako zadanie własne samorządu.
Samorząd terytorialny opiera swoje działanie na tzw. ustawach ustrojowych, regulujących w sposób generalny podstawowy zakres działania poszczególnych szczebli samorządu, tj. samorządu gminnego, powiatowego oraz samorządu województwa. Wydaje się jednak, że fakt działania samorządu na podstawie ustaw ustrojowych jest pomijany w toku działalności legislacyjnej. W efekcie w polskim systemie prawa funkcjonuje szereg ustaw (lub ich istotne części) zawierających regulacje, które ze względu na ich pierwotne uregulowanie w ustawach ustrojowych, nie powinny być już regulowane. W efekcie takie przepisy ustaw ustrojowych, jak ogólna kompetencja do tworzenia (i znoszenia) jednostek organizacyjnych JST, prawo przekazywania przez wójta i radę gminy uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, określenia kompetencji organów samorządu, określenie zasobów, z wykorzystaniem których będzie realizowane zadanie publiczne itp. pozbawione zostają znaczenia prawnego, a ustawy ustrojowe ograniczane są do ustaw regulujących jedynie kwestie zmiany granic oraz przepisów określających status organów tych samorządów. Przedmiot ustaw ustrojowych jest zaś o wiele szerszy, konstruują one bowiem strukturę samorządu terytorialnego oraz sposób realizacji ich zadań.
Art. 7 Konstytucji, wskazujący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa jest postrzegany w orzecznictwie oraz doktrynie prawa jako gwarancja legalności działania szeroko pojętej administracji. Przepis ten jest przytaczany jako przeciwieństwo zasady, że obywatel może czynić wszystko, co nie jest prawnie zabronione, zaś organy władzy publicznej mogą czynić jedynie to, do czego zostały wyraźnie umocowane. Można postawić tezę, że art. 7 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z art. 31 wskazującym sfery działań, do których regulacji wymagany jest akt prawny rangi ustawowej (tzw. materia ustawowa). W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 31 wskazuje na ograniczenia praw i obowiązków obywateli.
Oczywiście, zredukowanie art. 7 Konstytucji wyłączenie do rozumienia jego treści zgodnie z art. 31 nie jest możliwe ani też uzasadnione. Warto jednak dokonać analizy wskazanego przepisu pod kątem ograniczenia szczegółowości tworzonego prawa, którego przedmiotem jest regulowanie wyłącznie wewnętrznej sfery działania administracji. W polskim ustawodawstwie widać wyraźny trend tworzenia szczegółowych procedur dotyczących stosunków pomiędzy organami administracji oraz tworzenia przepisów prawnych, w sposób, który bardziej upodabnia ustawy do instrukcji niż aktów prawnych zawierających normy prawne. Powoduje to niemal odchodzenie od dorobku nauki administracji oraz doktryny prawa administracyjnego.
Przedstawione poniżej propozycje działań mają charakter ramowy i nie stanowią wprost rozwiązania problemu „inflacji prawa” w procesie „stanowienia prawa w Polsce”. Jednak stanowią punkt wyjścia do dalszych prac i analiz.
Krok 1. W ustawach, przypisujących realizację określonych zadań samorządowi terytorialnemu, należy dokonać analizy przepisów pod kątem oceny, czy możliwe jest zrezygnowanie z tych, które powielają lub stoją w sprzeczności z modelem działania samorządu terytorialnego zawartego w ustawach ustrojowych.
Krok 2. Po dokonaniu powyższej analizy należy stworzyć rekomendacje, w których zostaną zaproponowane sposoby unikania zidentyfikowanych, niekorzystnych zjawisk przy tworzeniu nowych aktów prawnych.
Krok 3. Należy opracować nowy model treściowy ustaw (ich systematyki oraz zakresu regulacji). W ramach obecnych przepisów Konstytucji istnieje możliwość poszukiwania nowego modelu ustaw (ich systematyki) oraz sposobu tworzenia przepisów prawnych spełniających wymagania zasad prawidłowej legislacji określonych przez Trybunał Konstytucyjny.
Wstępna analiza wskazuje, że z punktu widzenia obywateli na początku ustawy powinny być regulowane ich prawa i obowiązki. Następnie ustawodawca winien określać prawa i obowiązki organów. Kolejną częścią ustawy powinna być regulacja dotycząca postępowania w sprawie realizacji uprawnień i obowiązków (przepisy proceduralne). W tych częściach ustawy przepisy powinny spełniać najwyższy poziom szczegółowości przepisów oraz ich określoności. Na końcu ustawy powinny znajdować się zapisy dotyczące ewentualnie organów oraz ich struktury itp. Warto rozważyć także oddzielenie ustaw ustrojowych od ustaw materialno-prawnych i proceduralnych w celu zapewnienia przejrzystości systemu prawa.
Należy dążyć do stworzenia takiego modelu budowy ustaw i przepisów, który sprawi, że ewentualne zmiany struktury administracji nie będą wpływać wprost na zmiany ustaw regulujących prawa i obowiązki obywateli. To zaś przyczyni się do zmniejszenia zakresu przedmiotowego ustaw nowelizujących.
Wszelkie propozycje zmian dotyczących stanowienia prawa w Polsce wymagają przeprowadzenia dyskusji oraz konsultacji z interesariuszami. Stanowienie prawa jest bowiem procesem, w którym biorą udział liczne podmioty, w tym organy władzy państwowej, na czele z władzą sądowniczą oraz Trybunałem Konstytucyjnym.
Adam Kryczka dla Forum Od-nowa
