Prehistoria
Ponad sto lat temu ktoś wpadł na pomysł, że starzy ludzie bez oszczędności i rodziny nie powinni umierać z głodu. Można więc zabrać trochę pieniędzy młodym i pracującym, by dać starszym tyle, ile wystarczy na przeżycie. Pomysł humanitarny, rewolucyjny i zasadniczo mało obciążający budżet, bo do ustalonego wieku emerytalnego dożywało niewielu, a ci, którym się udało, i tak świadczeń zbyt długo nie pobierali. Powszechnie przypisuje się go Bismarckowi, bo właśnie za jego czasów w Niemczech wcielono ten pomysł w życie. Obciążenie dla pracujących (bo to oni zawsze ponoszą koszty utrzymania emerytów) było niewielkie, by je zaś dodatkowo uzasadnić politycznie, stwierdzono, że pobierane przez państwo pieniądze to składka gwarantująca takie samo świadczenie dla płatnika w przyszłości. By z kolei to przeświadczenie wzmocnić, obietnicę przyszłych świadczeń uzależniano bezpośrednio lub pośrednio od dokonywanych wpłat. Tak powstała idea ubezpieczeń społecznych – choć same z ubezpieczeniami nie mają aż tak wiele wspólnego – zwłaszcza w zakresie emerytur. System taki nazwano repartycyjnym lub PAYGO.
W opozycji do niego, według tradycyjnego podejścia, zamiast płacić państwu składki na poczet przyszłej emerytury, odkładało się je samemu. To podejście pozostało popularne zwłaszcza w USA. Obywatel sam miał zatroszczyć się o swoją emeryturę, państwo co najwyżej oferowało zachęty podatkowe. Jako że oszczędzanie indywidualne bywa niepraktyczne i nieefektywne, zaczęły się w tym specjalizować zakłady pracy i firmy prywatne (w tym niektóre działające w trybie PAYGO). Emeryt dostawał emeryturę z tego, co udało mu się odłożyć – im więcej odłożył, tym wyższa była emerytura. Z czasem niektóre kraje doszły do wniosku, że mogą same prowadzić kapitałowe systemy na bazie przymusowych składek. Tak powstawały kapitałowe systemy emerytalne, w tym nasze OFE.
Wydawać by się mogło, że te dwa systemy są od siebie krańcowo różne. W rzeczywistości jednak są do siebie niezwykle podobne. Wysokość emerytur zależy bowiem zawsze od wydolności gospodarki i tego, ile pracujący zdecydują się oddać emerytom. W czasach prosperity różnice między systemami są ignorowane. Gorzej jest w sytuacji kryzysowej. W systemach państwowych gwarantem wypłacanej emerytury jest polityczna decyzja i siła, którą zmusza się pracujących do oddania pieniędzy w formie podatków. Gdy sprawy mają się kiepsko, ludzie bez problemu znajdują różne metody, by podatki ominąć, w najgorszym przypadku mogą też wyemigrować lub zaprzestać wykonywania pracy.
W systemie kapitałowym emeryt posiada realne aktywa, które może wymieniać na potrzebne dobra. Tu zachodzi transakcja obopólnie korzystna, więc młodzi pracujący nie będą się od niej uchylali. Inną sprawą jest jednak to, ile za zgromadzone dobra emeryt otrzyma lekarstw, żywności, prądu itd. Oszczędności życia mogą wystarczyć ledwie na wegetację. Tak czy inaczej, w trudnych czasach emerytury spadną niezależnie od tego, jaki system przyjmiemy. Różnica jednak objawi się w tym, jak spadną. W systemie kapitałowym spadną one proporcjonalnie do zgromadzonego kapitału – im więcej oszczędzisz, tym więcej będziesz miał. W systemie politycznym rozkład spadków emerytur zależy wyłącznie od woli politycznej. Może być proporcjonalny, może też obniżyć wszystkie emerytury do jednej kwoty (emerytura obywatelska), może przywileje zachować, rozszerzyć lub zlikwidować. To wszystko jednak były tylko rozważania teoretyczne, bo gospodarka rosła, przybywało ludzi – emerytury tylko rosły. Stały się one wyczekiwanym czasem wiecznego urlopu – najchętniej pod palmami. Nikt już nie pamiętał, że zostały one pomyślane jako zasiłek gwarantujący możliwość przeżycia tym, którzy dożyli takiej niedołężności, że nie byli w stanie pracować.
Z czasem doszło do dwóch zjawisk. Po pierwsze, rozwój medycyny spowodował, że do wieku emerytalnego dożywało nie kilka, ale kilkanaście, następnie kilkadziesiąt procent ludzi. A wraz ze średnią długością życia rósł czas pobierania świadczeń. Po drugie, dzietność spadała wszędzie w Europie od II wojny światowej, i to dość drastycznie. Nawet poziom prostej zastępowalności był uznawany za sukces. Populacja nie spadała tylko dzięki temu, że seniorzy żyli coraz dłużej. Po trzecie, systemy stawały się coraz bardziej hojne, czy to w wypadku przywilejów dla grup zawodowych, czy też w wypadku ogólnego poziomu świadczeń. Te proste czynniki spowodowały, że pieniędzy przeznaczonych na wypłaty emerytur potrzeba wciąż więcej, wpływów zaś mamy coraz mniej. Obrazem podsumowującym ten fakt jest wskaźnik określający liczbę osób pracujących i składających się na jednego emeryta.
Jak było
Polska – jak niemal każdy kraj europejski – zaadaptowała system repartycyjny. Po wojnie ludzi starych było niewielu, wyż demograficzny wchodził na rynek pracy. System generował nadwyżki inwestowane także w wielkie budowy socjalizmu. Jednak dzietność systematycznie spadała, z niewielkim tylko odbiciem w czasach stanu wojennego. Dzisiejsze wskaźniki to zatem nie efekt załamania po upadku komunizmu, ale efekt trendu trwającego dekady. Okazało się, że istniejący system obiecujący emeryturę na poziomie około 60 proc. ostatniej płacy nie ma szans na przetrwanie. Na jednego emeryta składają się obecnie mniej więcej cztery osoby, a prognozy wskazują, że na przestrzeni kilku dekad dojdzie do poziomu jeden do dwóch.
Choć emerytury uznawane były za niskie, a system za deficytowy, politycy uznali, że lepiej już było. Warto zatem przygotowywać się do zmian, kiedy wciąż mamy stosunek cztery do jednego, bo potem będzie tylko gorzej. Zdecydowano zatem o dwóch krokach. Po pierwsze, o przestawieniu systemu z obietnicy emerytury jako procenta ostatniej pensji (system zdefiniowanego świadczenia) na poziom emerytury wynikający z sumy wpłaconych składek (system zdefiniowanej składki). Ponadto założono taki sposób waloryzacji składek, który współgrał z rozwojem gospodarczym. W szczególności w czasach trudnych wartość zgromadzonych pieniędzy na kontach miała nawet maleć. Dzięki temu ograniczono możliwość bankructwa systemu w jego nowej części praktycznie do zera. Wiązało się to także z niższym średnim poziomem emerytur mierzonym stopą zastąpienia ostatniej pensji – ustawodawcy wierzyli w spadek stopy o 30 proc., później okazało się, że spadek wynosi 50 proc. Emerytury stały się niższe, ale bezpieczniejsze. Po drugie, postanowiono odkładać pieniądze na trudniejsze czasy. Odbywało się to na dwa sposoby. Stworzono Fundusz Rezerwy Demograficznej, gdzie trafiała część pieniędzy z prywatyzacji. Z tych pieniędzy miały zostać pokryte olbrzymie deficyty ZUS-u po roku 2020. Ponadto założono zmniejszenie zobowiązań ZUS-u w przyszłości poprzez przekierowanie części składek do OFE, które tym samym stawały się odpowiedzialne za zobowiązania. Każda złotówka na koncie ZUS-u mniej, to mniejsze wypłaty w przyszłości.
Obie te metody oszczędzania powodowały ciśnienie w zakresie finansów publicznych. Część pieniędzy, która mogła zostać wydana dziś, była odkładana. Autorzy reformy doszli jednak do wniosku, że lepiej oszczędzać w czasach trudnych niż katastrofalnych. Lepiej, kiedy mamy czterech pracujących na emeryta niż trzech lub dwóch. Im później, tym będzie gorzej. Jak długo państwo mogło się bezkarnie zadłużać, nie stanowiło to tak wielkiego problemu. Te czasy się jednak skończyły zarówno ze względu na sytuację międzynarodową, jak i konstytucyjne progi zadłużenia. Co więcej, Unia Europejska, której kraje mają podobne problemy, ale znacznie mniej odwagi, by się z nimi zmierzyć, klasyfikowała oszczędności jak wszystkie inne wydatki. Polska była w statystykach karana za zapobiegliwość. Obiekcje naszych władz częściowo przyczyniły się do wprowadzenia nowych statystyk uwzględniających ukryty dług emerytalny. Ściana w kwestii zadłużenia się jednak zbliżała i to zadecydowało o rozmontowaniu reformy.
Krótki horyzont polityczny dyktuje logikę nacisku na reelekcję. Zatem z biegiem lat reformę rozwadniano. Przywileje, które miały być likwidowane, pozostawały lub wręcz je przywracano, zaburzono sposób waloryzacji tak, że kwoty na kontach nie mogą realnie spadać – co przywróciło widmo bankructwa systemu. Z drugiej strony oszczędności emerytalne były zbyt łakomym kąskiem. Najpierw uszczuplano Fundusz Reformy Demograficznej, a następnie ograniczono wysokość składki przekazywanej do OFE – tworząc nowe zobowiązania ZUS-u, waloryzowane jeszcze wyższym wskaźnikiem niż podstawowe konta, zwiększając po raz kolejny ryzyko niewypłacalności. Ostatnie zamieszanie z przekazaniem aktywów do ZUS-u idzie w tym samym kierunku.
Co będzie
Wskaźnik liczby pracujących do emerytów spadnie mniej więcej czterokrotnie. O tyle samo muszą spaść emerytury. Jeśli gospodarka rozwijałaby się bardzo dynamicznie, być może emerytury spadną tylko o połowę – czyli tyle, ile wynikało z oryginalnej reformy. To jednak mało prawdopodobne. Zakładając optymistyczny scenariusz, minimalna emerytura spadłaby do 415 zł brutto, zaś mediana – do 800 zł. Wyraźnie widać, że połowa emerytów właściwe nie miałaby szans na przeżycie. Takie rozwiązanie nie jest politycznie akceptowalne, więc proporcjonalne obniżenie emerytur nie jest możliwe. Niewątpliwie osoby o wysokich świadczeniach muszą stracić proporcjonalnie znacznie więcej niż ci, którzy otrzymują najmniej. Słowem – najbardziej ucierpią ci, którzy dziś wpłacają najwyższe składki.
Za taką prognozą przemawia nie tylko logika, lecz także działania rządu. Ponieważ prawo do emerytury jest prawem nabytym i nie można zapisów na kontach tak po prostu poobniżać (w każdym razie nie przed bankructwem systemu), konieczne są inne metody. Jedną z nich jest testowana w roku 2012 waloryzacja kwotowa. Jeśli podnosimy emerytury o tę samą kwotę, a nie o ten sam procent, oznacza to, że najwyższe emerytury mogą się nawet realnie obniżyć. Kilkanaście lat waloryzacji kwotowej przy umiarkowanej inflacji właściwie zrównałoby realne emerytury. Tyle że Trybunał Konstytucyjny zablokował taką możliwość, uznając ją jako dopuszczalną jedynie epizodycznie. Drugie rozwiązanie to zaproponowane ostatnio przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zróżnicowanie waloryzacji. Dzisiejszy sposób, czyli zwiększanie emerytur o inflację, i 20 proc. realnego wzrostu płac miałby zostać utrzymany wyłącznie dla emerytur najniższych, pozostali mieliby emerytury waloryzowane tylko o inflację. Byłby to efekt na dłuższą metę mniej dramatyczny niż w wypadku waloryzacji kwotowej, choć do niej zbliżony.
Takie wywłaszczenie emerytur jest jednak możliwe tylko wówczas, gdy większość lub całość zobowiązań emerytalnych będzie pod wpływem decyzji politycznych – czyli, innymi słowy, w ZUS-ie. Tylko tam księgowe machlojki są możliwe. Każdy transfer środków do ZUS-u to na dłuższą metę transfer pieniędzy od płacących wysokie składki na rzecz płacących składki niskie. Środki w OFE też muszą nieuchronnie tracić swą realną wartość, ale będą to robić proporcjonalnie. Również dlatego nie wierzę w to, że w dłuższej perspektywie OFE w jakiejkolwiek poza kadłubkową formą przetrwają, choć pewnie decydujące będą potrzeby budżetu.
Polityka a emerytury
Decyzje i konsekwencje decyzji dotyczących systemów emerytalnych trzeba rozpatrywać z punktu widzenia ich motywacji i skutków. Istnieje grupa bardzo nieprzyjemnych decyzji już podjętych: podwyższenie wieku emerytalnego, ograniczenie wcześniejszych emerytur, reforma emerytur mundurowych, testowanie metod wyrównywania emerytur (w dół, niestety). Czy jest to skok na kasę emerytów? Nie – bo to zamach jedynie na przeświadczenie, że nasza emerytura będzie podobna do tej naszych rodziców i dziadków – a nie będzie. Nie można „robić skoku” na pieniądze, których nigdy nie było. To pożegnanie się z pewną iluzją. Czy jest to przyjemne? Niewątpliwie nie. Czy da się tego uniknąć? Niestety, nie. Emerytury muszą spaść – lepiej by spadały po trochu, w sposób przemyślany. Dużo to lepsze niż gwałtowny krach i obcięcie wszystkich świadczeń siekierą z dnia na dzień, jak to się stało w Grecji. Takie podejście przynajmniej daje ludziom czas na zaadaptowanie się do nowych warunków. Za to należą się zatem rządzącym pochwały, choć wiele pozostało jeszcze do zrobienia. Trzeba, by wiek emerytalny jeszcze został zwiększony, a przywileje muszą zniknąć. W efekcie należy dotrzeć do systemu Bismarcka, gdzie emerytura była zasiłkiem na starość, kiedy człowiek już nie będzie w stanie pracować.
Oryginalna reforma emerytalna niewątpliwie jest najbardziej monumentalnym dziełem w tym zakresie. Oczywiście, nie ustrzegła się ona błędów – choćby w zakresie limitów inwestycyjnych, prowizji, ale – jak wiadomo – błędów nie popełnia tylko ten, kto nic nie robi. Jednak przypisywane reformie generowanie długu publicznego to humbug – za dług odpowiadają nieodpowiedzialni politycy, którzy nie potrafili utrzymać dyscypliny budżetowej. Dług bowiem generują wszystkie wydatki w tej samej proporcji. By dług obniżać, najlepiej obniżać bezsensowne wydatki. Inwestycja w stabilność finansów publicznych niewątpliwie do bezsensownych nie należy i nie tu trzeba się dopatrywać źródła ograniczania wydatków.
Są jednak decyzje, które na potrzeby dojutrkowości problemy pogłębiają. Przejadanie oszczędności na przyszłość oraz rozmontowywanie zabezpieczeń systemu to grzechy główne. Ostatnia „reforma”, a właściwie likwidacja OFE, jest kolejnym przykładem. Bynajmniej nie dla tego, że w efekcie poziom wypłacanych emerytur będzie niższy (będzie niższy tylko dla tych, którzy odłożyli dużo, ale średnio taki sam), ale z tej przyczyny, że dokłada do systemu kolejne niezbilansowane zobowiązania, zwiększając ryzyko katastrofy.
Jest jeszcze jedna konsekwencja, w mojej ocenie najpoważniejsza. Poprawa wskaźników zadłużenia, choć tylko księgowa, pozwoli utrzymywać patologiczny system strukturalnie niezbilansowanych finansów publicznych przez kilka najbliższych lat. Ściana w limitach zadłużenia wymusiłaby niepopularne, ale bardzo potrzebne reformy, które teraz odwleką się o następne 4–5 lat, kiedy to najprawdopodobniej wskaźniki zadłużenia znowu skoczą do dzisiejszego poziomu. Wtedy jednak nie będzie można powtórzyć tego manewru – chyba że od razu przejęta zostanie część akcyjna OFE. Jednak to też na długo nie wystarczy.
Bez modernizacji i odbiurokratyzowania państwa nie mamy najmniejszych szans na realizację optymistycznego scenariusza, w którym emerytury spadną „tylko” o połowę, bowiem wysokość naszych emerytur w drugiej kolejności zależy od tego, jak w szczegółach jest zbudowany system emertytalny – pierwszorzędne znaczenie ma sytuacja gospodarcza. Tego jednak najwyraźniej politycy zrozumieć nie potrafią.
Społeczeństwo a emerytury
Politolodzy i politycy – ku swemu przerażeniu – odkryli, że wdrażane polityki przestają działać, jak tylko ludzie orientują się w ich mechanizmach. Nie inaczej będzie i w wypadku naszych emerytur. Coraz powszechniejsza jest wiedza, że poziom korelacji między naszymi składkami a przyszłymi świadczeniami będzie co najwyżej bardzo nikły. Sens oddawania znaczącej części swoich zarobków jest zatem dość względny, skoro porównywalny efekt można osiągnąć, nie wpłacając do systemu zgoła nic. Oczywiście, osoby z sercem po lewej stronie będą apelowały do poczucia patriotyzmu i solidarności międzypokoleniowej, ale te regularnie przegrywają w starciu z portfelem.
Możemy się zatem spodziewać kolejnych fal optymalizacji podatkowej, zwłaszcza wśród osób mających dużo do stracenia. Rekordy poziomów samozatrudnienia dopiero przed nami i nie będą one bynajmniej wynikać z presji pracodawców, ale pracowników. Oczywiście, rząd już wydał wojnę umowom cywilno-prawnym, co zapewne wywoła falę nowych działalności gospodarczych. Reakcją będzie obłożenie przedsiębiorców niezatrudniającymi nikogo wyższymi składkami – i tak dalej.
Wydawać by się mogło, że to nieszkodliwa zabawa, jednak jej kosztem jest rozrost szarej strefy i emigracja. W ostatecznym rozrachunku rząd musi przegrać z podatnikami, a emeryci – z pracującymi. Uszczelnianie systemu może wydawać się sensownym rozwiązaniem na krótką metę, ale jedynym ratunkiem jest rozszerzanie bazy podatkowej, bo inaczej każdy rząd w końcu rozbije się o maksimum krzywej Laffera.
Jedyną szansą jest obudzenie potencjału przedsiębiorczości Polaków. Konieczne jest drastyczne rozstanie się z biurokracją i regulacjami. Uproszczenie podatków i likwidacja fiskalizmu to kolejny z koniecznych kroków. Zresztą dość szczegółową listę najpilniejszych działań przedstawiają w zasadzie wszystkie organizacje przedsiębiorców, choć pewnie warto by było pójść dalej. Czy może to oznaczać spadek wpływów podatkowych dziś? Oczywiście. Ale to znowu inwestycja w czasach złych, by przetrwać czasy fatalne. Paśmy nasze tłuste krowy, zamiast je doić.
Tekst pochodzi z XVII numeru „Liberte!”.
Inne teksty autora: http://liberte.pl/author/tomasz-kasprowicz/
